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乡村振兴战略背景下农村金融改革问题研究
王树林;夏冰 【摘 要】本文分析论证了乡村振兴战略对农村金融改革提出的新要求,乡村振兴背 景下农村金融改革的新机遇,探索性地提出了乡村振兴战略背景下的农村金融改革 路径. 【期刊名称】《吉林金融研究》 【年(卷),期】2018(000)009 【总页数】6 页(P37-42) 【关键词】乡村振兴;农村金融改革;农村经济 【作 者】王树林;夏冰 【作者单位】中国人民银行松原市中心支行,吉林松原 138000;中国人民银行前郭 县支行,吉林前郭 138000 【正文语种】中 文 【中图分类】F830
实施乡村振兴战略，是党的十九大关于“三农”问题的重大决策。党中央、国务院 以 2018 年一号文件的形式，印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称 《意见》），对实施乡村振兴战略进行了总体部署。《意见》明确提出了实施乡村 振兴战略，要提升金融服务水平，坚持农村金融改革发展的正确方向，健全适合农 业农村特点的农村金融体系，满足乡村振兴多样化金融需求。可见，党中央、国务
院对于金融在支持乡村振兴中发挥重要作用充满期待，对农村金融如何发展指明了 方向和前进道路，即要坚持改革的方向，确保农村金融更好地服务于“三农”，在 乡村振兴中成为中流砥柱。
一、乡村振兴战略对农村金融改革提出新要求 近年来，随着党中央、国务院越来越重视“三农”经济发展，农村金融体系不完善、 农村金融产品创新能力偏弱、农村资金外流严重等等农村金融服务能力不足的问题 逐渐浮出水面，全国各地陆续开始摸索着进行农村金融改革，这些改革虽然名称不 一，开展领域也存在差异，但改革目标、改革内容、改革举措等方面大同小异，同 时也都取得了一些预期效果。乡村振兴战略的提出，使得农村金融改革的政策基础 发生了重大变化，原改革设计思路无疑需要补充和完善，以适应乡村振兴战略的新 需要，本文将以吉林省农村金融综合改革试验为案例进行具体论述。
（一）坚定农村金融改革的信心，坚持农村金融改革主要方向 “三农”工作始终是我们党工作的重中之重，乡村振兴战略使我们党政治理论有了 新发展，经济社会发展到新阶段，党中央审时度势，在继承我国以往“三农”发展 战略的基础上，描绘出的宏伟蓝图。乡村振兴战略的提出，标志着我们党解决“三 农”问题决心进一步坚定。我国目前正在开展的各项农村金融改革，设计的总体思 路是解决“三农”领域金融服务能力不足问题，这一根本原则在党的“十九大”之 前适用，并且取得了提高农村金融服务水平的实际效果，在党的“十九大”之后也 一样适用，可以继续为乡村振兴贡献力量。因此，无论是理论界还是具体实践者， 都应该进一步坚定农村金融改革的信心，坚持提高农村金融服务水平的初心，以大 无畏的精神继续推进农村金融改革。而且《意见》中也明确提出了要“坚持农村金 融改革发展的正确方向”，从这一点也可以看出，中央决策层对农村金融改革已经 取得的成果还是满意的，为各地的农村金融改革工作吃了“定心丸”。
（二）完善农村金融改革的政策设计，适应乡村振兴的新要求
在坚持农村金融改革主要方向不变的同时，我们也要清醒地认识到乡村振兴战略对 农村金融改革提出了一系列的新要求。党的十九大报告指出，目前我国已进入社会 主义社会发展新阶段，社会主要矛盾已经从改革开放初期的人民日益增长的物质文 化生活需要与落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不 平衡不充分的发展之间的矛盾。因此农村金融改革的政策设计也应该体现出“新时 代”的特征，以适应乡村振兴战略推进“三农”领域实现“两个百年”目标的新需 要、新要求。
1.更加全面的改革目标和任务 2015 年 12 月，经国务院批准通过的《吉林省农村金融综合改革试验方案》（以 下简称《金融改革方案》），明确了吉林省农村金融综合改革试验的主要目标是：
力争用 5 年左右的时间，在试验地区形成多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、 风险可控的现代农村金融体系，符合现代农业需求的金融产品和服务更加丰富，金 融惠农的政策体系更加高效，农村金融可获得性进一步提高，金融服务满意度明显 提升，试验地区经济社会实现健康快速发展。由此可见，以往的农村金融改革的主 要目标还是紧盯在农业现代化和农民增收等两个方面，这个目标仅对应了乡村振兴 战略中要实现农业增效、农民变富这两项内容，另一项—农村变美—明显没有涉 及，导致以往农村金融改革对于农村变美的支持力度明显不足。广大农村群众日益 增长的美好生活需要，不仅仅是物质丰富、生活富裕，还要精神富足，生活环境美 化。因此，为适应乡村振兴战略的需要，解决新的社会主要矛盾，农村金融改革目 标需要进一步拓展，由以往的农业发展、农民增收为主，向农业增效、农村变美、 农民变富三者并重转变。
2.更加丰富的改革内容和措施 2015 年的《金融改革方案》同时明确了“完善农村金融组织体系、发展供应链金 融服务、扩大抵质押担保物范围、加快普惠型金融服务体系建设、加快多层次资本
市场建设、优化农业风险分担机制”等六大方面、23 项具体改革内容。但与《意 见》中提出的“提高金融服务水平……更好满足乡村振兴多样化金融需求”的需要 相印证，在推动农村金融机构回归本源、防止脱实向虚倾向、强化地方政府金融风 险防范处置责任、加大中长期信贷支持等方面还显得涉及不深、力度不足。这些都 需要在下一步农村金融改革中进行完善和补充，才能更好地适应乡村振兴战略的需 要。具体到信贷投向方面，以往的农村金融改革引导信贷投入存在重农户个体轻农 村集体、重农林牧渔业，轻基础设施，重短期效益轻长远规划等现象。这从以往农 村金融改革效果的评价中也可见一斑，农户贷款增长情况、涉农贷款增长情况、农 民增收情况成为考量的核心指标，而农村（农业）基础设施信贷投入情况、农村二、 三产业发展情况，这些反映农民人居环境持续改善能力、“三农”经济长期发展潜 力的经济指标很少涉及。
3.更加明确的改革进程和时限 《意见》中关于乡村振兴战略的实施划定出了明确的时限和步骤，即“到 2020 年， 乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到 2035 年，乡村振兴取 得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到 2050 年，乡村全面振兴，农业强、 农村美、农民富全面实现”，乡村振兴战略计划与我国“两个一百年”的社会发展 目标相呼应。但在以往的农村金融改革设计中，却少有这些明确的发展阶段划分， 也少有时间跨度达 30 年以上的长远规划，如吉林省农村金融综合改革试验仅在 《金融改革方案》中列出了力争用 5 年左右的时间达成改革目标。改革进程和时 限的模糊，使得改革操作层面的执行者可能会出现改革只是暂时性行为的错误认识， 从而出现急功近利的短期性行为，影响到农村金融改革的最终成效和长远发展。
由以上三个方面可以看出，乡村振兴战略对农村金融改革提出了一系列的新要求， 必须对以往各项农村金融改革进行完善性修订，才能符合新要求，才能确保农村金 融改革与乡村振兴战略协调一致，使农村金融在支持乡村振兴战略中发挥出最大效
用。
二、乡村振兴战略为农村金融改革提供了新机遇 乡村振兴战略是彻底解决好我国“三农”问题，补齐“三农”短板，实现全面建成 小康社会目标的伟大战略，是全面激发“三农”经济活力和提升发展动力的长远规 划，为农村金融改革深入开展提供了广阔的“舞台”。乡村振兴战略的实施，能够 推进“三农”经济快速发展，推动乡村社会治理和生态环境全面进步，提升广大农 民综合素质，为农业农村现代化奠定坚实的物质基础，使得农村金融改革的经济环 境明显改善，为农村金融改革开拓出一片“坦途”。
（一）坚持和完善党对“三农”工作的领导，为农村金融改革提供了坚强有力的政 治保障 农村金融改革离不开农村地区各级党政部门的支持和配合，一些农村地区的党政领 导干部改革创新意识差，“宁愿少做事，不愿多担事”，“怕乱求稳”，在配合金 融改革时出工不出力，或表现为行政效率低下，跟不上农村金融改革的进程要求， 使得参与农村金融改革的金融机构成为“剃头挑子—一头热”，农村金融改革被 迫成为涉农金融机构的内部改革，改革的效果打了大大的折扣，无法实现改革的初 衷和目标。《意见》指出乡村振兴战略的第一条基本原则就是“坚持党管农村工 作”，健全党管农村工作领导机制，将为农村金融改革破除行政壁垒提供坚强有力 的政治保障，有助于形成地方党政、金融机构、相关部门的改革合力，加快农村金 融改革的进程，提高改革的实效。
（二）实现城乡融合发展，为农村金融改革营造更加完善的市场经济环境 随着改革开发向纵深发展，我国市场经济体制不断完善，各经济主体按市场经济规 律办事的主动性不断增强，但是在农村地区，特别是偏远地区，市场经济意识还远 没有深入人心，在经济管理体制机制等方面存在较大弊端，这些对农村金融改革的 顺利开展都形成了客观上的阻碍。乡村振兴战略的基本原则之一是“坚持城乡融合
发展”，发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动农村新型工业化、信息化、城 镇化、农业现代化同步发展，促进生产要素的合理流动。城乡融合发展的最终目标 是破解我国城乡二元经济结构，实现城乡经济一体化，而农村金融改革的最终目标 也是破除城乡金融二元化结构问题，使农村享受到与城市同等的金融服务，可以说 经济二元化问题破解与金融二元化问题破解相辅相成、相得益彰。
（三）实施质量兴农战略、财政投入持续增长等措施，为农村金融风险控制奠定了 坚实的基础 农村金融风险的形成原因有很多，但毫无疑问我国农业发展质量不高、农业生产现 代化程度低是主要原因。实施质量兴农战略，能够大幅提高农业抵御自然风险能力， 提升农产品经济附加值，增加涉农信贷还款来源，涉农信贷产品风险将持续下降。
另一方面，财政投入的持续增长，将以金融风险担保基金等形式不断健全和完善农 村金融风险的分摊机制，解决长期以来，农村金融风险主要依靠涉农金融机构自身 承担的难题。
（四）构建农村一二三产业融合发展体系，为农村金融体系完善铺平了道路 目前，我国除少数经济发达省份（广东、浙江等）外，大部分省份农村地区一二三 产业发展严重失衡，重农轻工问题突出，服务业基础极差，吉林省这方面问题表现 的更为明显。乡村振兴战略倡导农村地区一二三产业融合发展，使得非涉农金融机 构特别是一些大型银行机构在农村地区也有了用武之地，对非涉农金融机构进驻农 村地区的吸引力增大，可以促进农村金融体系不断完善。同时，也能进一步活跃农 村金融市场，改善农村金融供给结构，形成金融机构间的良性竞争。
（五）乡村振兴战略的全面实施，为农村金融产品创新开辟了广阔空间 农村金融产品不断创新是农村金融改革的动力源泉，但是农村地区相对僵化的经济 体制、相对封闭的经济格局、相对落后的经济发展阶段、相对单一的经济结构，都 在客观上成为农村金融产品创新的桎梏，可以说不打破这些枷锁，农村金融产品创
新永远无法走上康庄大道。以近年来吉林省为数不多的农村信贷产品创新为例，农 业直补资金担保贷款一经推出，各家金融机构便一哄而上，争抢上线该产品，表面 上是产品研发十分成功，从风险控制到利润空间设计都满足了金融机构的需要。但 深层次反映出的却是，农村金融产品创新门路狭窄，各家金融机构很难开发出或借 鉴到好的产品，所以遇到好的金融产品后才会趋之若鹜。另一款由省政府金融办主 推的土地收益保证贷款，虽然在省市财政出具保证金、各级政府部门大力推进等条 件推动下，一度出现了较为繁荣的局面，但随着风险的逐步显现，如今已经成为参 与试点银行机构的“烫手山芋”，纷纷停办，这也在另一个侧面证明，农村金融产 品创新何等困难。《意见》提出，实施乡村振兴战略要构建农业对外开放新格局、 推进乡村绿色发展、推动农村基础设施提档升级、推进体制机制创新等等，这些措 施无疑将推动“三农”经济实现多元化发展，为“三农”经济注入新的活力，新的 经济业态、经济动能将不断涌现，这些都为农村金融产品创新提供了肥沃的土壤。
而且随着城乡经济发展模式、经济发展阶段、经济发展效率之间的差距不断缩小， 原来适用于城市的金融产品稍加调整就可以在农村生根发芽、开花结果。
三、乡村振兴战略下农村金融改革路径选择 乡村振兴战略既对农村金融改革提出了新要求，也提供了新的发展机遇，农村金融 改革已经遇到关键的历史性节点，如何在已经取得的工作成绩上更进一步，结出更 加丰硕的改革成果，需要认真思考和对待。
（一）改革组织方面：加强党对农村金融改革工作的领导 《意见》明确“坚持党管农村工作”是乡村振兴战略的基本原则，这是“坚持党对 一切工作的领导”的要求在农村领域的贯彻落实。农村金融改革既是乡村振兴战略 的重要组成部分，也是促进乡村振兴的关键引擎，因此也需要在党的具体领导下进 行。在这一点上，要明显有别于以往农村金融改革中地方政府或相关部门（如人民 银行）主抓，各涉农金融机构唱主角的工作领导格局。也就是说，要把农村金融改
革工作列为各级党委的重点工作任务，而不仅仅是各级地方政府的重点工作。
具体到吉林省的层面，加强省委对农村金融改革工作的领导，也是彻底破解吉林省 国民经济增速急剧下滑，经济发展质量持续低迷的客观需要。党中央国务院实施乡 村振兴战略的决心是巨大的，也必然会出台一系列政策措施，特别是金融措施将成 为重要组成部分，哪里能利用好这些措施，哪里的“三农”经济就会取得先发优势。
只有在省委的直接领导下，才能快速领会、充分利用好这些政策措施，把“三农” 经济提高到一个新的发展水平，而吉林省是农业大省，农业兴则百业兴，“三农” 经济快速发展会拉动全省经济快速发展。加强省委对乡村振兴、农村金融改革的直 接领导势在必行。
建议将《金融改革方案》确定的基本原则之一“市场主导，政府引导”修订为“党 委领导，政府推进”，突出党的领导在农村金融改革中的核心地位，为扫除改革障 碍、推进改革进程提供强有力的组织保障。要以明确的形式把推进农村金融改革列 为各级党委的主要政治任务之一，协调好各参与方的关系、疏通好政策传导渠道， 明确奖惩措施，真正形成一级抓一级、一级对一级负责的压力传导机制，保证农村 金融改革的各项任务措施落实到位。
（二）改革目标方面：统筹兼顾长远愿景与近期成效 《金融改革方案》在确定主要目标完成时限时，提出“力争用 5 年左右的时间”， 即大概是从 2015 年末到 2020 年末，这一时间段恰好与乡村振兴战略的第一个阶 段吻合。很明显，要与乡村振兴战略相适应，《金融改革方案》在目标的确立上不 能仅仅局限于到 2020 年末的短期目标，必须进行长远性的规划，将农村金融改革 工作持续推进下去，在乡村振兴战略的深入实施中，把农村金融服务提升到相应的 层次和水平。
参照《意见》列明的乡村振兴战略到 2035 年要实现的目标，农村金融改革的长远 目标应该至少包含以下内容：农村金融服务体系完善取得决定性进展，全省大部分
农村地区现代化金融服务体系基本形成；城乡金融服务均等化水平显著提高，金融 服务产品和服务形式没有明显差别，人均金融服务自助设备数量基本一致；城乡金 融宣传形式、宣传活动数量、金融知识普及程度趋同；农村金融生态环境大幅改善， 农民信用意识大幅提高；涉农金融风险分摊机制基本完善，金融风险得到有效控制。
（三）改革任务方面：全面实现农业强、农村美、农民富 长期以来，我国在解决“三农”问题时，一直把实现农业现代化、促进农民增收作 为主要发展目标，而对于农村本身的发展关注不多，相应的扶持政策措施明显少于 前两者。乡村振兴战略首次将农村基础设施建设、农民人居环境改善等乡村建设内 容提到与农业现代化、农民增收同等重要的地位，并把这三方面内容共同列为“三 农”“两个一百年”发展终极目标，即“农业强、农村美、农民富”。
相应地，今后农村金融改革的任务也要进行补充完善，把支持农村变美与支持农业 变强、农民变富放在同等重要的地位，而且支持力度还要更大，确保解决好以前这 方面支持力度较小形成的历史“欠账”。支持农村变美要从物质和精神两方面着手， 既要完善农村各项基础设施，改善农民人居环境，大力推进绿色产业和环保事业， 向城镇化看齐；又要在农村弘扬社会主义先进文化，引导农民群众移风易俗，形成 与富裕程度相配套相适应的良好村风村貌。农村金融改革要在以上两方面发挥积极 的推动作用，不仅通过金融手段引导资源优化配置，经济要素合理流动，有一定倾 斜地支持相关产业、行业的同时，注意发挥农村金融机构的带动作用，用良好的精 神风貌，潜移默化地影响农村社会风气逐步好转，打造农村地区人与自然和谐共生 的新格局。
（四）改革具体内容方面：契合乡村振兴战略需要 关于农村金融应该如何为乡村振兴助力，在《意见》中已经有了明确具体的要求， 可以说这些要求就是农村金融改革的努力方向。
1.健全适合农业农村特点的农村金融体系。一是通过加大考核力度、完善奖励机制、
实行税收优惠等措施，推动农业银行、邮储银行、农商行、农村信用社、村镇银行 等涉农金融机构回归本源，强化服务“三农”的经营宗旨，将金融资源向农村地区 倾斜。二是加快出台法律法规，规范民间借贷行为，推进民间借贷“阳光化”，压 缩非法高利贷生存空间。三是为涉农银行机构在农村布放金融服务自助机具提供便 利条件和财政资金支持，分担布放成本。四是加大农村保险业务推广力度，正确解 读保险知识，形成农业保险、财产保险、人身保险互为补充的农村保险市场格局， 提高农村地区的保险深度和保险密度。五是适度放宽农村企业直接融资限制，扩大 “三农”直接融资比重，吸引社会资本有序进入“三农”领域。
2.强化金融服务方式创新，丰富农村金融产品。一是结合乡村振兴的不断深化和推 进，积极调查研究“三农”经济的新特点、新需求，因地制宜推出多种多样的金融 服务产品。二是为涉农银行机构引进专业人才提供条件，提高金融科技应用水平， 提升金融服务效率。三是在农村地区大力推广快捷支付业务，提高手机银行、网上 银行的普及率，使农民群众足不出户就能享受到方便快捷的金融服务。
3.提高农村地区普惠金融工作力度。一是从财政政策、税收政策、货币政策等多方 面出台措施，鼓励金融机构把普惠金融工作的重点放在农村地区，特别是农业农村 中的薄弱环节和关键领域，提升金融服务的可获得性。二是研究金融精准扶贫长效 机制建设，积极配合国家扶贫攻坚战略，在全面脱贫、全民奔小康的最后关键阶段， 贡献金融力量。
4.加大重点产业的金融支持。乡村振兴战略在促进“三农”发展上，提出了加快绿 色产业发展、推进节能环保、造就乡土人才、推动基础设施提档升级、繁荣农村文 化等新的重点方向，这些也为农村金融支持的产业领域划出了重点，农村金融改革 应紧紧围绕这些重点产业，加大支持实体经济的力度，实施重点倾斜策略，让有限 的金融资源在乡村振兴中发挥最大的效益，取得最大的改革效果。
5.完善监管体系，形成金融监管合力。金融风险能否有效控制，关系到农村金融改
革的成败，关系金融支持乡村振兴的持续发力，因此地方政府、人民银行、监管机 构应在监管信息共享的基础上，既明确职责、分工负责，又团结协作，严控金融风 险，为农村金融改革保驾护航。
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